Autonomie regionalne we Włoszech — okiem prawnika

Remigiusz Okraska

Ciekawym opisem rozwiązań administracyjnych mających na celu zwiększenie samorządności regionalnej jest książka Witolda Misiudy pt. „Regionalizm i mniejszości językowe we Włoszech”. Jej autor, prawnik z Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie, zawarł w swej książce opis włoskiego systemu ustrojowego pod kątem decentralizacji państwa.

Podstawą rozważań jest przekonanie autora o pozytywnym charakterze zwiększania zakresu regionalnych autonomii i ochrony różnorodności kulturowej na poziomie wspólnot pierwotnych, najbardziej istotnych dla rozwoju i trwania cywilizacji europejskiej, czyli gmin i ich związków — regionów. Scentralizowane państwo uznaje on za anachronizm, gdyż nie tylko jest niesprawne, ale także lekceważy prawa jednostkowe i zbiorowe przyczyniając się tym samym do narastania konfliktów społecznych.

Włoskie tradycje decentralizacyjne są niezwykle bogate. Italia przez wieki składała się z setek autonomicznych terytoriów, które jednakowoż spajało uczestnictwo w tej samej kulturze ogólnej: cywilizacji łacińskiej, chrześcijańskiej. Państwo włoskie w swej nowoczesnej postaci posiada bardzo krótką historię, wcześniej obszar dzisiejszych Włoch stanowił istną mozaikę lokalnych kultur, obyczajów, rozwiązań ustrojowych, etc. Dopiero centralizm polityczny epoki nowożytnej oraz kulturowa homogenizacja ery industrialnej uformowały państwo i naród w takiej postaci, jaka jest znana obecnie. Swą krańcową postać osiągnęły one w systemie faszystowskim, który pod hasłami jedności narodu eliminował wszelkie regionalne partykularyzmy.

Okazało się jednak, że systemy scentralizowane nie zaspokajają oczekiwań społecznych oraz przyczyniają się do zubożenia różnorodności kulturowej. Jednym słowem — są niewydolne i zamiast działać w imię zbiorowości przynoszą im wiele szkód. Dlatego też stosunkowo szybko zaczęto odstępować od modelu scentralizowanego i wcielać rozwiązania o różnym zakresie autonomii społeczności lokalnych. Uznano bowiem — jak pisze Misiuda — że: „Podejmowane działania zmierzające do kształtowania autonomii regionalnej mają wszechstronne zalety. Są bowiem swoistą 'odtrutką' na scentralizowanie kwestii społecznych; przeciwwagą dla uniwersalistycznych wizji życia publicznego; skuteczną reakcją na degradację wspólnot lokalnych; antidotum na impotencję państwa w sferze twórczych możliwości w społecznościach lokalnych; odpowiedzią na wszechwładzę zbiurokratyzowanego i scentralizowanego aparatu państwowego”.

Państwo nie kreuje wspólnot lokalnych, lecz samo jest zwieńczeniem organizacji zbiorowej na szczeblach lokalnych i regionalnych, dlatego niszcząc lub osłabiając te życiodajne korzenie przyczynia się do własnej destrukcji i zapaści. Daleko posunięta decentralizacja umożliwia aktywizację obywateli i ich żywy udział w procesach formujących porządek społeczny, zaś centralizacja prowadzi jedynie do zamierania aktywności, która może być stymulowana później jedynie za pomocą przymusu, co z góry wyklucza jej efektywność na dłuższą metę. Zatem zwiększanie zakresu swobód i podmiotowości dla poszczególnych zbiorowości i terytoriów jest jedyną drogą do sprawnego funkcjonowania systemu społecznego.

Autonomia może i powinna obejmować wiele płaszczyzn życia społecznego: kulturę (swobodne kultywowanie lokalnej kultury), prawo (ustalanie własnych przepisów i regulacji), przede wszystkim zaś finanse publiczne. Nie jest bowiem możliwa autentyczna autonomia bez pozostawienia w regionie znacznej większości środków finansowych oraz bez możliwości kształtowania własnej polityki w tej dziedzinie (np. wysokość i rozdział podatków). Nie zmienia niczego na lepsze przekazanie regionom uprawnień przy jednoczesnym pozbawieniu ich środków na realizację zamiarów.

Oprócz przyczyn związanych ze sprawnym funkcjonowaniem państwa innym powodem postępującej autonomizacji jest chęć zagwarantowania etnicznym mniejszościom regionalnym możliwości kultywowania swej odrębności. Z biegiem czasu zaczęto sobie zdawać sprawę ze znaczenia zróżnicowania kulturowego i roli jaką ono odgrywa w cywilizacyjnym rozwoju kontynentu. Zaczęto rozumieć, że jedność kontynentu (niezależnie od tego jaką postać miałaby przybrać) może się realizować jedynie na gruncie różnorodności. Nie jest ani możliwe, ani pożądane zjednoczenie Europy na bazie wyeliminowania kulturowego zróżnicowania i zastąpienia go jakąś sztucznie wykreowaną wersją kultury kontynentalnej, w której bogactwo narodowych, regionalnych i lokalnych tradycji miałoby się zatracić.

We Włoszech takie przekonania kształtowały się w środowisku elit politycznych stopniowo. Początki myślenia w tym duchu pojawiły się zaraz po I wojnie światowej, jednak przerwał je rozwój faszyzmu. Tuż po zakończeniu II wojny światowej tendencje te wzmogły się ponownie. Podstawy rozwoju regionalizmu i autonomii terytorialnych mają źródło w Konstytucji Republiki Włoskiej z 1948 r., która stojąc na stanowisku jedności państwa przyznawała jednocześnie prawo do autonomii regionalnych oraz — w ich łonie — lokalnych. Autonomia ta miała mieć postać statutową, legislacyjną, administracyjną i finansową.

Jednak, mimo obowiązujących zapisów, o znaczącej regionalizacji państwa w praktyce możemy mówić dopiero od lat 70., kiedy to utworzono 15 regionów zwykłych (Basilicata, Emilia-Romania, Kampania, Lazio, Liguria, Lombardia, Marchia, Molise, Piemont, Puglia, Toskania, Umbria, Veneto, Abruzzo, Kalabria). Wcześniej, bo w latach 40. i 60. zatwierdzono statuty regionalne Sycylii, Sardynii, Doliny Aosty, Trydentu Górnej Adygi oraz Friuli-Wenecji Julijskiej, jednak brak spójnych regulacji prawnych uniemożliwiał ich rzeczywistą autonomię. Autonomia wprowadzona we Włoszech jest jednak ograniczona: nie obejmuje prawa publicznego i karnego, instytucje administracji regionalnej mogą być rozwiązane dekretem władzy centralnej, samodzielność finansowa jest ograniczona, podobnie jak możliwości prowadzenia własnej polityki zagranicznej, istnieje zasada niesprzeczności norm i regulacji regionalnych z państwowymi itp.

Istotnym aspektem regionalizacji państwa jest autonomia kulturalna przyznana obszarom, na których występują zbiorowości o odmiennej kulturze (np. język). Regiony te traktowane są nieco inaczej niż pozostałe, gdyż posiadają większy zakres samodzielności i kompetencji. Witold Misiuda przybliża trzy takie przypadki, które obrazują politykę państwową wobec obszarów zamieszkałych przez mniejszości językowe (prawo włoskie mówi bowiem o takich, nie zaś np. etnicznych, mniejszościach): Valle d' Aosta, Trydent-Górną Adygę i Friuli-Wenecję Julijską. Zamieszkiwane są one przez zbiorowości, których językiem macierzystym nie jest włoski.

Dolina Aosty przyznane ma prawo zezwalające na bilingwizm, czyli całkowite zrównanie dwóch języków występujących w regionie: francuskiego i włoskiego (w szkołach francuskiemu poświęca się tyle samo czasu co włoskiemu, urzędnicy muszą znać oba języki, powołuje się instytucje mające na celu kultywowanie odrębności językowej itp.). Trydent-Górna Adyga z kolei zamieszkana jest także przez ludność niemieckojęzyczną, co wyraża się w zrównaniu tego języka z włoskim oraz w przyznaniu szerokiego zakresu uprawnień w dziedzinie samodzielności finansowej, instytucjonalnej i kulturowej. W regionie tym odmienny język wyróżnia też Ladynów, jednak ich uprawnienia nie są tak rozbudowane (co wynika zapewne z faktu, że — w przeciwieństwie do ludności niemieckojęzycznej — nie ma się kto za nimi ująć na szczeblu polityki międzypaństwowej; gros uprawnień zbiorowości niemieckojęzycznej przyznano jej na mocy układu De Gasperi — Gruber). Z kolei Friuli-Wenecja Julijska podobne uprawnienia w dziedzinie kultywowania kultury i odrębności językowej przyznaje mniejszości słoweńskiej. Jednak wciąż nie rozwiązany do końca pozostaje problem odrębności kulturowo-językowej mniejszości zamieszkujących w regionach o zwykłych statutach, które nie przyznają tak szerokiego zakresu uprawnień.

Książka Witolda Misiudy jest interesującą prezentacją procesu regionalizacji i autonomizacji we Włoszech. Można znaleźć tu stosunkowo szczegółowy opis rozwiązań prawnych będących fundamentem przeobrażeń w tym kierunku. Do jej wad należy zaliczyć pewną pobieżność w prezentowaniu pozalegislacyjnego aspektu regionalizacji, przywołanie trzech zaledwie przykładów i to w sposób daleki od wyczerpania tematu, pewną skrótowość w przedstawieniu problemu oraz brak krytycyzmu wobec istniejących rozwiązań. Niemniej jednak praca ta stanowi ciekawy przyczynek do dyskusji o zróżnicowaniu kulturowym, rozwiązaniach ustrojowych, samorządności regionalnej i lokalnej oraz zachodzących przeobrażeniach systemów politycznych. W Polsce jest tym bardziej przydatna, że proces decentralizacji zachodzi niezwykle powoli, a ustawicznemu powoływaniu się na rozwiązania innych krajów europejskich nie towarzyszy równie wytężony wysiłek na rzecz korzystania z ich doświadczeń w dziedzinie samorządności i podmiotowości społeczności regionalnych.

Witold Misiuda — „Regionalizm i mniejszości językowe we Włoszech”, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 1997, ss. 126

(Tekst pierwotnie ukazał się w piśmie „Jaskółka Śląska” w numerze z lutego 2000 r.)