Oblicza dyktatury

Wojciech Buchner

Od lat w kwestii dyktatury istnieje wielkie materii pomieszanie. Niechęć do głębszej refleksji nad tym zagadnieniem jest ogólnie znana. Zapewne zawdzięczamy ją dominacji idei, które obecnie nie dopuszczają do głosu innych rozwiązań poza procedurami demokratycznymi. Często więc zapomina się o tym, że nawet instytucje demokratyczne muszą być wyposażone w możliwość odwoływania się do szczególnych uprawnień władzy w sytuacjach wyjątkowych. W naszych miłujących wolność czasach najczęściej miesza się dyktaturę z kaprysami bądź krwiożerczymi wyczynami samozwańczych despotów, odmawiając jej w tym kontekście jakiegokolwiek związku z wolnością i prawem. Dyktaturę przeciwstawia się zatem demokracji jako perwersyjny objaw skłonności despotycznych i niepohamowanej żądzy władzy. Dlatego też pisanie dzisiaj o dyktaturze pachnie stosem, a nasze demokracje nie wykazują najmniejszej tolerancji i chęci zrozumienia w chwili, gdy pojawia się gdzieś jej cień lub choćby sama idea¹.

Poczynając od czasów starożytnych dyktatura występowała stale w życiu politycznym Zachodu, przejawiając się w postaci takich czy innych form władzy autorytarnej; ewoluowały one wraz z ideami rządów konstytucyjnych, pozostawiając gdzieniegdzie ślad w postaci ustawodawstwa wyjątkowego. Niezależnie od jej postaci historycznych należałoby – gwoli jasności – odróżnić dyktaturę w stylu łacińskim od despotyzmów wschodnich, od wszelkiego typu plemiennego czy mafijnego wodzostwa, czy wreszcie – od tak zwanej dyktatury proletariatu. Ponieważ jednak w niektórych publikacjach rezerwuje się zwykle miano dyktatury także dla formy przywództwa rewolucyjnego, należałoby usunąć tę nieścisłość, ograniczając zasięg pojęcia do takiej filozofii władzy autorytarnej, która wyrasta ze wspólnego pnia rzymskiej dyktatury konstytucyjnej i do dziś zachowuje przynajmniej pewne jej elementy. Wówczas, być może, wytrącimy z ręki argumenty tym, którzy chcieliby zepchnąć wszelkie formy władzy wyjątkowej i autorytarnej poza margines cywilizowanych instytucji.

Przy omawianiu tej kwestii nie sposób nie odnieść się do pierwszej próby definicji zjawiska, która wyszła spod pióra Carla Schmitta². Rozróżnił on dwa typy dyktatury, rezerwując termin dyktatura komisaryczna³ dla klasycznej konstytucyjnej dyktatury rzymskiej, zaś wyrażenie dyktatura suwerenna miało służyć charakterystyce niektórych nowożytnych form władzy nieograniczonej. Klasyfikacja ta usiłowała wyjaśnić różnicę między dyktaturą konstytucyjną Rzymian i nowożytnymi formami nieograniczonej władzy suwerennej, w czym niewątpliwie tkwiła jej zasługa. W rzeczy samej bowiem, władza dyktatora rzymskiego miała swoje ograniczenia czasowe, a poza tym nie była suwerenna, ponieważ jedynym suwerenem, jakiego Rzymianie uznawali, dając temu wyraz w republikańskich dokumentach, był Senatus Populusque Romanus – Senat i Lud Rzymski. Pomimo to, zalety wspomnianej klasyfikacji osłabia objęcie terminem dyktatura suwerenna zjawisk tak różnych, jak władza Olivera Cromwella i terror jakobiński. Dodatkowym jej mankamentem, wynikającym z rozciągnięcia pojęcia dyktatury na władzę rewolucyjną, jest fakt, iż ta legitymowała się tak zwaną suwerennością ludu, co jeszcze bardziej oddalało ją od dyktatury klasycznej. Wiadomo przecież, że w rzymskiej formule SPQR słowo lud (populus) nie posiadało żadnych konotacji ludowładczych czy choćby najmniejszej sugestii co do domniemanej suwerenności demokratycznej w znaczeniu, jakie nadał jej później Rousseau. Mierząc więc zasadność dzisiejszego pojęcia dyktatury jej przydatnością w rozpoznawaniu współczesnych form władzy autorytarnej, należałoby wskazać pewne jej względnie stałe cechy: niektóre z nich nawiązywać będą do dyktatury klasycznej, inne zaś to suplement ponad dwóch tysiącleci, w czasie których władza uzyskała możliwość poczynań arbitralnych w zakresie nie spotykanym w czasach Republiki Rzymskiej.

Pierwszym zatem krokiem stawianym na tym grząskim gruncie, powinno być zrozumienie zasad funkcjonowania dyktatury w jej wydaniu najbardziej klasycznym: niegdyś była ona szacowną instytucją, wpisaną w porządek prawny Republiki Rzymskiej. Nawet jej wypaczenie w czasach Korneliusza Sulli i Juliusza Cezara, poprzez przyznanie im władzy dyktatorskiej in perpetuum, nie odbiera jej swoistego charakteru najwyższej władzy, powołanej do zapobiegania zamętowi w państwie i obrony jego racji stanu. Pomimo wszystko, absurdalne byłoby zestawienie działalności dyktatora Sulli, bezlitosnego restauratora dawnej konstytucji republikańskiej, z chaotyczną i kapryśną przemocą despotów wschodnich. Kiedy porównamy charakter władzy dyktatorskiej Sulli i Cezara, w obu przypadkach zauważymy, że ich celem była obrona racji stanu: w pierwszym przywrócenie konserwatywnego porządku dawnej Republiki, kiedy jeszcze wydawało się to możliwe, w drugim zaś – rozbicie tegoż i stworzenie podstaw wielkiego państwa wielonarodowego pod przywództwem Rzymu, kiedy zawiodły ostatecznie nadzieje na powrót do ancien régime’u. Cele te istniały jako wyznaczniki racjonalnego postępowania niezależnie od wszelkich pomówień obu dyktatorów o skłonności do niekontrolowanego despotyzmu. Dostrzegał to Montesquieu, gdy pisał, że Sulla zmuszał Rzymian do wolności, a także, w przypadku Cezara, Teodor Mommsen, usprawiedliwiając poczynania tegoż jako bezwzględnie konieczne dla przetrwania państwa rzymskiego w nowych warunkach historycznych⁴. Jednym słowem, żeby zjeść jajecznicę, trzeba rozbić jajko. Usprawiedliwianie użycia przemocy w imię racji stanu należy do cech istotnych dyktatury rzymskiej i jej pochodnych. Rzuca to nieco więcej światła na współczesne oblicza dyktatur w krajach łacińskich.

Zasadniczą cechą dyktatury rzymskiej był, jak wiadomo, jej charakter konstytucyjny. Tę cechę zatraciła ona dopiero w późnych latach Republiki, co wiązało się z upadkiem dawnego ustroju arystokratycznego; w osobie Cezara dyktatura stała się narzędziem określonej wizji politycznej, przez co utraciła swój pierwotny charakter neutralnego narzędzia przywracania porządku. W tej, jak i w wielu późniejszych sytuacjach historycznych, demokratyzacja okazała się grobem dawnych wolności republikańskich, na których straży stała przez trzy stulecia instytucja dyktatury konstytucyjnej. Faktem godnym uwagi i jakże pouczającym jest to, iż Republika i dyktatura osiągnęły równocześnie szczyt swoich możliwości, toteż schyłek pierwszej zbiegł się w czasie z upadkiem drugiej. Jak widać, zła sława dyktatury w czasach współczesnych ma wiele do zawdzięczenia wyniesieniu na piedestał plebiscytowych wolności demokracji i zapomnieniu o swobodach republikańskich. W tym kontekście absurdalne i teatralne wydaje się urzeczenie dawnymi instytucjami rzymskimi, jakiemu podlegali niemal powszechnie oświeceniowi piewcy suwerenności ludu. Nietrudno byłoby wykazać, iż właśnie wiek XVIII zaciemnił i ostatecznie wypaczył klasyczną ideę dyktatury konstytucyjnej, przygotowując grząski grunt dla panującego współcześnie w tej kwestii zamętu. Wraz z ideą suwerenności ludu pojawiło się bowiem przekonanie, że tak zwany lud nie może delegować władzy większej niż ta, którą sam posiada. Jak wiadomo, Rousseau twierdził nawet, że suwerenny lud nie może delegować zgoła żadnej władzy. Tymczasem dyktatura rzymska polegała właśnie na założeniu przeciwnym i bez niego nie byłaby możliwa. Dictatorem dicere – ta uroczysta formuła mianowania dyktatora w Republice Rzymskiej oznaczała, że oto powołana zostaje na czas konstytucyjnie określony jednostka, której uprawnienia pozwalają na zawieszenie wszelkich praw ludu. Jednym słowem, dyktator stawał się jedynym depozytariuszem pełnej władzy wykonawczej państwa rzymskiego (imperium). Łatwo więc zauważyć, że wraz z pojawieniem się nowożytnej idei suwerenności ludu dyktatura w znaczeniu klasycznym musiała przejść do lamusa historii. A przecież to właśnie ona umożliwiała niegdyś korzystanie z republikańskich swobód, które rzekomo zamierzali wskrzesić oświeceniowi pseudo-Rzymianie.

Źródła nie są wprawdzie zgodne w kwestii powołania pierwszych dyktatorów; to jednak pozostaje zmartwieniem historyków. Po to, aby zrozumieć wagę tego urzędu w ramach systemu prawnego Republiki Rzymskiej, wystarczy uświadomić sobie, że w ciągu trzystu lat dyktatury funkcjonowały z powodzeniem w okolicznościach poważnego zagrożenia racji stanu, w sytuacji, kiedy wojny i walki wewnętrzne między plebejuszami i arystokracją były chlebem powszednim. Idąc za Liwiuszem⁵, można z pewną dozą prawdopodobieństwa przyjąć, że pierwszy dyktator, Titus Lartius, został mianowany już około roku 500, ostatniego zaś dyktatora konstytucyjnego mianowano – jak twierdzi Teodor Mommsen⁶ – w roku 201. Dyktatora powoływali najczęściej konsulowie na wniosek Senatu, który decydował o tym czy istotnie zaistniał przypadek poważnego zagrożenia wojną bądź rewolucją (casus belli). Imperium dyktatorskie z założenia miało być wolne od słabości systemu konstytucyjnego, jaki obowiązywał w stanie pokoju. Sytuacje wyjątkowe wymagały bowiem, aby ten najwyższy w państwie urząd nie podlegał ani zasadzie kolegialności (jak w przypadku konsulów), ani możliwemu prawu intercesji (intercessio), stosowanemu przez trybunów, ani wreszcie apelacji do ludu (provocatio ad populum). Tylko dzięki takiej swobodzie działania, wolny od tych konstytucyjnych ograniczeń dyktator mógł okazać się, i najczęściej okazywał się, skuteczny w rozstrzyganiu konfliktów, które w pewnych okolicznościach zagrażały istnieniu samego państwa. Powoływano go zatem głównie rei gerundae causa lub seditionis sedandae causa, to znaczy w celu prowadzenia działań wojennych lub pacyfikacji niepokojów wewnętrznych. Z czasem pojawiły się wprawdzie także inne przyczyny mianowania dyktatorów, te jednak miały już nieco odmienny, polityczno-religijny wymiar, nie związany bezpośrednio z ratowaniem integralności państwa⁷.

Druga z wymienionych przyczyn powoływania dyktatora – seditionis sedandae causa – czyni całkowicie absurdalnym pojęcie tak zwanej dyktatury rewolucyjnej, stosowane niekiedy – jak widzieliśmy – do opisu tej formy władzy, jaką przyjął terror jakobiński. W ramach demokratycznej ideologii suwerennego ludu dyktatura klasyczna byłaby w istocie obcym ciałem, ponieważ jej zadaniem było właśnie studzenie namiętności populistycznych i rewolucyjnych. To samo dotyczyć musi tak zwanej klasowej dyktatury proletariatu. Nie chodzi tu przy tym o pedanterię językową, lecz o najgłębszy sens dyktatury jako narzędzia pacyfikacji, przywracania ładu i decydowania w stanach wyjątkowych. Dzisiejszym odpowiednikiem i pochodną dyktatury konstytucyjnej nie jest zatem uprawnienie do siania terroru czy anarchii, lecz – wręcz przeciwnie – istniejące już tylko w postaci rudymentarnej prawa stanu wyjątkowego, upoważniające suwerena bądź – mówiąc językiem Bodina – delegowanego przezeń komisarza do zawieszenia istniejących praw cywilnych i politycznych, z czym – rzecz oczywista – związanie być musi także uprawnienie do stosowania przymusu w ściśle określonym celu.

Dyktatura konstytucyjna była wielkim i nad wyraz pomysłowym wynalazkiem Rzymian; w ciągu trzystu lat przysparzała im niezrównanej siły i gwarantowała korzystanie z republikańskich swobód. Bez cienia przesady można przyjąć, że stała się ona jednym z podstawowych czynników potęgi państwa rzymskiego. Przyznaje to również Machiavelli, pisząc, iż „urząd doraźnie powoływanego dyktatora można uważać za jedno ze źródeł wielkości i potęgi tej republiki”. Po czym dodaje: „jest on też niezbędny we wszystkich państwach wolnych, które w przeciwnym wypadku z najwyższym tylko trudem zdolne są stawić czoła nieoczekiwanemu niebezpieczeństwu”⁸.

Pomysłowość tej instytucji uwidacznia zwłaszcza wprowadzenie formuły domi et militiae, z nią zaś związane było prawno-religijne określenie pomoerium, oznaczające świętą i nieprzekraczalną dla działań większości urzędników granicę miasta Rzymu. Dla wszystkich wyższych dostojników rzymskich, z wyjątkiem dyktatora, pomoerium oznaczało kres ich imperium militaris, słowem ich najwyższych uprawnień wykonawczych, między innymi prawa życia i śmierci, które przyznawano konsulom militiae, to znaczy na polu walki, a więc poza Rzymem. Tym sposobem władza konsulów ograniczona była nie tylko zasadą kolegialności i możliwością zastosowania intercessio przez trybunów w granicach miasta, ale ponadto podlegała ograniczeniu przestrzennemu w postaci świętej granicy miasta Rzymu. Dyktator jednak mógł z powodzeniem korzystać ze swego imperium także w granicach miasta, zaś jego rozległą władzę obwarowano przemyślnie ograniczeniem czasowym sześciu miesięcy, w którym to okresie musiał spełnić powierzoną mu misję. Wraz z upływem tego terminu składał władzę na ręce Senatu i – rzecz granicząca niemal z cudem – czynił to zawsze, a nawet pozbywał się ciężaru władzy wcześniej, o czym mówi na poły legendarna opowieść Liwiusza o Cyncynatusie, który miał ustąpić już po upływie szesnastu dni.

Tak wielka władza dyktatora domi et militiae miała swoją wystawną oprawę w postaci przyznanych mu dwudziestu czterech liktorów, którzy nieśli przed nim fasces – symbole najwyższej władzy wykonawczej. Władza dyktatora miała więc budzić szacunek i postrach, reprezentowała bowiem skupioną w jednym ręku potestas Republiki: „Skoro ustanowiono pierwszego dyktatora w Rzymie – pisał Liwiusz – niesione przed nim topory napawały lud wielkim lękiem, tak iż skwapliwiej poddawał się on rozkazom; albowiem w odróżnieniu od tego, co działo się pod panowaniem konsulów, którzy dzierżyli podobną władzę, lud nie mógł już odwołać się do jednego z nich i nie miał ucieczki poza poddaniem się władzy dyktatora”⁹.

Rzymianie dobrze znali i stosowali w praktyce rozróżnienie między auctoritas i potestas. W niektórych okolicznościach oznaczało ono subtelną różnicę między wolą Senatu i możliwością jej wykonania. O ile więc Senat orzekał o danym przypadku na zasadzie auctoritas, o tyle wyżsi urzędnicy – konsulowie i wyjątkowo dyktatorzy – posiadali niezbędną władzę wykonawczą (potestas), by jego wolę wprowadzić w czyn. W szczególności dyktator wyposażony był w ową nieograniczoną – z wyjątkiem okresu trwania – władzę, nie musząc przy tym zdawać relacji ze swoich poczynań przed Senatem, do czego jednak konstytucja zobowiązywała konsulów. Miało to swoje znaczenie w stanach wyjątkowych, gdzie niezbędna była szybkość i swoboda decyzji.

Z biegiem czasu jednakże waga i dostojeństwo urzędu dyktatora doznawać zaczęły poważnego uszczerbku, tak iż koniec końców dyktatura konstytucyjna straciła sens i stała się reliktem czasów zaprzeszłych. Przyczyn tego stanu rzeczy należałoby szukać w procesie demokratyzacji ustawodawstwa rzymskiego i w tradycyjnej niechęci plebsu i jego popleczników do tego arystokratycznego urzędu, jakkolwiek w jego dziejach nie brakowało także i dyktatorów plebejskich. Wiele uczyniono zatem, aby pozbawić dyktaturę jej wyniosłej pozycji, poddając ją sukcesywnie licznym ograniczeniom, którym podlegały dotychczas inne regularne urzędy. Jednakże skuteczność dyktatury polegała właśnie na tym, że wymykała się ona tym ograniczeniom jako władza wyjątkowa i skupiona w jednym ręku. Upodobnienie jej do innych władz w państwie przyniosło w rezultacie jej likwidację. Pierwszym zwiastunem schyłku dyktatury konstytucyjnej było wprowadzenie w roku 300 klauzuli provocatio ad populum, to znaczy możliwości odwołania się bezpośrednio do ludu od decyzji dyktatora. Kolejny krok polegał na poddaniu dyktatury intercessio trybunów, co uzależniało ten urząd od nastrojów warstwy plebejskiej. I wreszcie, w czasach wojny z Hannibalem w roku 217, po raz pierwszy dyktator wybrany został przez komicje. Mianowanie dyktatora w plebiscycie w roku 210 było już tylko coup de grâce instytucji, która tak bardzo zasłużyła się dla trwałości państwa rzymskiego.

Czasy rewolucji Grakchów miały niebawem dowieść, jak potrzebna była owa instytucja w okresach zamętu. Kiedy bowiem w roku 133 zabrakło dyktatora powołanego seditionis sedandae causa, Senat zdecydował się na usprawnienie swych wyjątkowych decyzji poprzez wprowadzenie formuły senatus consultum ultimum i zastosowanie jej „dla obrony republiki” (pro re publica defendenda). W tej formule zawarta była ocena sytuacji zagrożenia, w jakiej znalazło się państwo lub – w opinii Senatu – znaleźć się mogło. Tkwiła w niej także propozycja zastosowania środków wyjątkowych, skierowana najczęściej pod adresem konsulów. Ci jednak nie musieli zgadzać się z taką oceną sytuacji i mogli odmówić współdziałania. Było tak w istocie wówczas, gdy Senat, ogłosiwszy swoje senatus consultum ultimum przeciwko działalności Tyberiusza Grakcha, spotkał się z odmową współdziałania ze strony konsula, wskutek czego przywódcy optymatów wzięli sprawę w swoje ręce i kazali zgładzić niesfornego reformatora:¹⁰. Przypadek ten daje wiele do myślenia, albowiem okazało się, że brak konstytucyjnego dyktatora, wyposażonego w nieodpartą władzę, stał się przyczyną chaosu i powzięcia środków nielegalnych.

Dyktatura w swojej klasycznej postaci nie miała się już pojawić nigdy, choć próbowano ją naśladować. Prześledzenie jej późniejszych wcieleń we wszystkich systemach ustawodawstwa wyjątkowego oznaczałoby pracę zaiste benedyktyńską. Warto jednak podkreślić raz jeszcze, że upadła ona pod presją zmian, które parły z coraz większą siłą w kierunku władzy formalnie nieograniczonej. Przypadkiem poniekąd przejściowym był pryncypat Oktawiana Augusta, kiedy to ograniczenia formalne zastąpiono obyczajowymi. Princeps posiadał bowiem w rzeczywistości władzę nieograniczoną, jakkolwiek szanował uświęcone tradycją obyczaje republikańskie. Tę słynną dwulicową politykę a deux mains odchodzący w niebyt świat dawnej arystokracji rzymskiej traktował jako wyraz zachowawczości; tymczasem – jak wiadomo – tkwiły w niej zalążki nowej formy władzy cesarskiej.

Próba opisu dzisiejszych dyktatur jako pochodnych tradycji rzymskiej nastręcza wiele trudności, ponieważ – o czym była już mowa – nie sposób doszukać się współcześnie czystych form dyktatury konstytucyjnej. Najczęściej bowiem dyktatury łacińskie były, ostatnimi czasy, wynikiem golpe de Estado. Toteż jedynym rozsądnym wyjściem wydaje się wyszczególnienie tych cech, które pozwolą wyodrębnić zjawisko dzisiejszej dyktatury spośród rozmaitych form władzy despotycznej czy tyrańskiej, nie posiadających odniesień rzymskich. Pomocna w tej mierze może się okazać próba podjęta przez Alfreda Cobbana¹¹, chociaż nie obejmuje ona historii po drugiej wojnie światowej, która w tej mierze wydaje się także pouczająca. Otóż, powiada on, że dzisiejsze dyktatury należałoby scharakteryzować jako rządy jednego człowieka, który uzyskał władzę siłą, wskutek przyzwolenia lub najczęściej dzięki kombinacji obydwu czynników; sprawuje ją w sposób całkowicie suwerenny, to znaczy tak, iż wszelka władza polityczna jest bezpośrednią emanacją jego woli i nie może doznawać najmniejszych ograniczeń co do swego zakresu i czasu jej sprawowania; co więcej, dyktator korzysta z niej w sposób arbitralny i nie jest odpowiedzialny przed żadną inną władzą. Z łatwością dostrzeżemy na tej liście cechy przysługujące władzy dyktatora rzymskiego: skupienie jej w rękach jednej osoby, co wyklucza zasadę kolegialności; nieograniczony zakres działania, co przywodzi na myśl dawne imperium dyktatora i wreszcie – zwolnienie od odpowiedzialności przed innymi instancjami. Pozostałe cechy, zwłaszcza zaś jej brak ograniczenia czasowego i suwerenność, odbiegają już znacznie od wspomnianych zasad antycznej dyktatury konstytucyjnej.

Te dwie ostatnie cechy stanowią o bardziej arbitralnym charakterze dzisiejszych dyktatur; ten jednak nawiązuje do czasów historycznie wcześniejszych: często zdarzało się wówczas, że władza książęca przybierała formę dyktatury. Działo się tak często w miastach renesansowej Italii, z czego znakomicie zdaje sprawę nie tylko Machiavelli w Historiach florenckich, ale także cała plejada nieco późniejszych pisarzy, wykuwających nowożytną koncepcję ragion di stato. Wydaje się, o czym już napomknięto, że właśnie ów koncept polityczny rodem z renesansowej i barokowej Italii jest pomostem, jaki łączy dzisiejsze dyktatury łacińskie z przeszłością. Obrona racji stanu – o czym zapomniał nadmienić Cobban – była celem niektórych współczesnych dyktatur, czego najlepiej dowodzą przykłady najpierw Hiszpanii, a następnie Chile. Chcąc zatem zrozumieć ich znaczenie, trzeba przywołać dawne pojęcie racji stanu, podkreślając jednocześnie, że dyktatura jest narzędziem przywracania ładu w stanach optymalnego zagrożenia państwa i jako taka musi posiadać cechy reakcyjne. To także definiuje ją jako siłę państwowotwórczą i jeszcze mocniej odróżnia od wszelkich form władzy rewolucyjnej, wiążąc jednocześnie z antyczną tradycją rzymską.

Koncepcje racji stanu (ragion di stato), rodem z Italii, nawiązują do myśli Machiavellego w większym stopniu niż skłonni byli przyznać sami ich autorzy. Podwójne oblicze tych nowych ujęć wynika z próby powiązania formy władzy typowej dla renesansowej Italii, znanej jako rządy książęce (regime principesco), z wymogami kontrreformacyjnej, potrydenckiej polityki papiestwa w okresie dominacji hiszpańskich Habsburgów. To szczególne uwikłanie historyczne koncepcji ragion di stato sprawia, że nastręczają one sporo kłopotów interpretacyjnych. Ponadto, wynikają one z faktu, iż wiodącym terminem, który miałby definiować ragion di stato, było w owym czasie pojęcie interesu państwa, ten zaś musi być rozumiany w relacji do każdej wspólnoty, która – rzecz oczywista – posiada swoje interesy szczególne. Być może to właśnie odstręcza dzisiejszych historyków idei od prób głębszej analizy tych koncepcji, które do tej pory nie doczekały się wielu opracowań, podobnie jak zagadnienie dyktatury. W swojej znanej książce Friedrich Meinecke¹² usiłował wprawdzie nadać pojęciu ragion di stato wymiar bardziej teoretyczny, wszelako jego definicja tegoż jako maksymy działalności państwowej, która podpowiada mężowi stanu, co ma czynić dla pomyślności i siły państwa, jest zbyt ogólna i nie oddaje całej specyfiki tego jakże nośnego historycznie terminu. Podobnie jest zresztą w przypadku jednej z pierwszych prób zrozumienia książęcej polityki racji stanu, podjętej przez Francesco Guicciardiniego, autora Dialogo sul regimento di Firenze¹³; powiada on bowiem, że książęta „działają zgodnie z racją i obyczajem swoich księstw” (secondo la ragione ed uso degli stati). Ta słynna formuła nie wystarcza jednak, by wniknąć głębiej w naturę tej polityki; sugeruje natomiast, że jako postępowanie zgodne z praktycznym rozsądkiem i rozeznaniem konkretnego położenia, polityka racji stanu jest po prostu określeniem każdej polityki książęcej, która koncentruje się na celu nadrzędnym, jakim musi być zawsze zachowanie wspólnoty politycznej. Dopiero z chwilą, gdy pojawia się zagadnienie środków do tego wiodących, można mówić o pewnych podobieństwach rządu książęcego i dyktatury antycznej; i chociaż pierwszy posiada przeważnie charakter dziedziczny i permanentny, druga zaś pojawia się w sytuacjach wyjątkowych i ustaje wraz z nimi – nie zmienia to faktu, iż obie te formy władzy imają się wszelkich środków koniecznych dla obrony racji stanu.

W pierwszym systematycznym opracowaniu zagadnienia racji stanu, jakie wyszło spod pióra Giovanniego Botero w roku 1589, spotykamy się z przekonaniem, że ragion di stato to nic innego jak rozpoznanie środków koniecznych dla ustanowienia, zachowania i rozciągnięcia panowania nad narodami¹⁴. Chociaż Botero, związany z polityką Kontrreformacji, używał wszelkich sposobów, by nie kojarzono go z Machiavellim, nieobce mu były przecież arkana polityki „lwa” i „lisa”. Trzeba natomiast dodać, że późniejszą swą niesławę wśród pisarzy politycznych Italii zawdzięczał Machiavelli zlekceważeniu prawnego wymiaru polityki, co wyraźnie nie licowało z głęboką tradycją jurydyczną tej części świata. Można przypuszczać, że z tego właśnie powodu postrzegał dawną rzymską dyktaturę nie tyle przez pryzmat jej walorów konstytucyjnych, lecz raczej chwalił jej nieodpartą skuteczność, tak jak czynił to w przypadku rządów książęcych. Czegokolwiek by jednak nie powiedzieć o jego własnym sposobie rozumienia władzy książęcej, nie zalecał on innych środków niż te, które z dawien dawna stosowano we wszystkich księstwach¹⁵.

Wśród innych pisarzy epoki, którzy nie tylko opisywali ówczesną politykę książąt w terminach ragion di stato, ale także usiłowali to zjawisko zdefiniować, warto wymienić Ludovico Zuccolo. W jego mniemaniu, racja stanu to postępowanie zgodne z istotą i formą państwa, które człowiek usiłuje zachować bądź ustanowić¹⁶. Każde więc państwo, zależnie od swojej formy politycznej, stosuje sobie właściwą rację stanu, ta zaś – jak twierdzi Zuccolo – nie może nie istnieć. W tym jednak miejscu pojawia się dystynkcja nieznana Machiavellemu: każdą rację stanu ocenić można bowiem w perspektywie formy politycznej, jaka wymusza jej obronę. Toteż na przykład racja stanu tyrana nie jest moralnie równoznaczna z racją stanu „prawego” księcia. Kontynuacja tego wątku zaprowadziłaby nas jednak zbyt daleko – do siedemnastowiecznych konceptów „dobrego księcia”, rozwijanych zwłaszcza w krajach wiernych trydenckiemu credo, w Italii i Hiszpanii¹⁷. Tymczasem, usiłując doszukać się podobieństw między dyktaturą i regime principesco, przytoczmy jeszcze jedną próbę definicji racji stanu, która wydaje się najbliższa naszemu zamierzeniu. Pochodzi ona od mniej znanego pisarza politycznego ery potrydenckiej, Pietra Canonieri, który w roku 1614 charakteryzował politykę ragion di stato jako uprawnienie do zastosowania środków wyjątkowych: „racja stanu – pisał – oznacza konieczne naruszenie prawa wspólnoty, by osiągnąć cel, jakim jest interes publiczny”¹⁸. W takim przypadku możliwość zaistnienia wyjątkowej sytuacji i wyjątkowej władzy, którą zwykło się nazywać dyktaturą, sprzęgnięta zostaje z nadrzędnym interesem wspólnoty. Dla jego obrony dopuszcza się zatem użycie środków wyjątkowych, z przemocą włącznie. Także i tu potwierdza się dawna maksyma necesitas non habet legem.

Głębsza charakterystyka ustawodawstwa wyjątkowego, które pojawia się w krajach europejskich po czasach ancien régime’u i rewolucji francuskiej, wymagałaby – jako się rzekło – ogromnej pracy. Toteż na użytek tego szkicu trzeba zadowolić się pobieżnym rzutem oka na niektóre instytucje i praktyki sprawowania władzy autorytarnej w krajach takich jak Niemcy, Francja czy Wielka Brytania. Nawiasem mówiąc, obszerniejszego opracowania winny także doczekać się w tym względzie systemy Hiszpanii i Ameryki Łacińskiej, zwłaszcza zaś łacińskiego typu przywództwa, znanego tam od dawien dawna jako caudillaje. Mówiąc o ustawodawstwie wyjątkowym pamiętać trzeba o różnych filozofiach prawa i praktykach związanych z nimi w każdym z tych krajów; mamy tu na myśli zwłaszcza trzy koncepty: Kriegszustand (stan wojenny) w cesarskich Niemczech, prawo stanu wojennego, które z czasem przekształcono w słynny art. 48 Konstytucji Weimarskiej; francuski état de siège (stan oblężenia), ogłaszany w sytuacjach skrajnego zagrożenia; oraz brytyjskie Martial Law, prawo wojenne¹⁹. Niezależnie od różnic, wszystkie te przypadki uznać należy za modyfikacje antycznej dyktatury konstytucyjnej z uwagi na wspólny cel (rei gerundae sedandaeque causa), a także i z tej racji, że w taki czy inny sposób wszystkie mają na względzie słabość demokratycznych instytucji w okresach ekstremalnego zagrożenia bytu państwowego. Wszystkie też zakładają tymczasowość dyktatury konstytucyjnej i konieczność powrotu do normalnego funkcjonowania instytucji po spełnieniu przez nią zadania. I wreszcie, wszystkie zgodne są co do tego, że w stanach wyjątkowych nadrzędna rola i skuteczność działań władzy wykonawczej wymagają przekazania wszystkich lub niektórych kompetencji organom militarnym.

Różnice sprowadzają się natomiast do podstawowych kryteriów obowiązującej filozofii prawa i do rozwiązań szczegółowych. Wśród tych ostatnich wymienić można odmienne relacje między poszczególnymi władzami w stanach kryzysu, inne sposoby powoływania, kontroli i odwoływania władzy dyktatorskiej, różne jej ograniczenia czasowe i przestrzenne, a także różny stopień jej swobody działania, o którym decyduje możliwość zawieszania praw obywatelskich i wkraczania wyjątkowej władzy w prawo własności i życie gospodarcze. W tym ostatnim przypadku władza stanów wyjątkowych nie doznaje na ogół większych ograniczeń, nawet w kraju o tak silnej tradycji liberalnej jak Wielka Brytania.

Odrębny problem stanowi filozofia prawa, która legitymizuje dyktaturę konstytucyjną. W Niemczech weimarskich, na przykład, gdzie pomimo demokratycznej konstytucji przetrwały z czasów cesarskich silne tradycje autorytarne, wspomniany art. 48 Konstytucji oddawał pełnię władzy Prezydentowi, stwierdzając, że „jeśli władze państwowe nie są w stanie wypełnić spoczywających na nich obowiązków, które wypływają z Konstytucji lub praw, wówczas Prezydent może zmusić je do tego przy pomocy sił zbrojnych”²⁰. Wynikało stąd, że jedynie Prezydent władny był definiować, co uznać należy za stan wyjątkowego zagrożenia, jakkolwiek Konstytucja przewidywała – czysto formalny – obowiązek poinformowania o tym Reichstagu. Tak czy inaczej, dyktatorska władza Prezydenta nie była w żaden sposób ograniczana bądź kontrolowana przez legislatywę, ani też przez sądy. Reichstag ustępował przed dyktaturą, posłuszny jakby słowom dawnego rzymskiego Senatu: Videant consules ne quid res publica detrimenti capiat.

Inny był jednak przypadek Francji. Rewolucyjne tradycje tego kraju wymusiły na ustawodawcach taką formułę état de siège, zgodnie z którą legislatywa zachowywała swój priorytet i kontrolę nad władzą wyjątkową. Było to równoznaczne z karkołomną próbą wkomponowania dyktatury konstytucyjnej w system działających instytucji demokratycznych; było to rozwiązanie dość nietypowe, ponieważ w innych krajach przyznanie Prezydentowi, bądź – jak w Wielkiej Brytanii – Gabinetowi wojennemu, nadzwyczajnych uprawnień oznaczało zawieszenie istniejących praw. Stwierdzano tym samym niemożność skutecznego działania wyjątkowej władzy wykonawczej w warunkach demokracji. We Francji natomiast zamiast zasady „albo-albo” zastosowano regułę „i to-i to” Zachowanie suwerenności legislatywy w „stanie oblężenia”, dawało jej prawo definiowania tego stanu i zawieszania go zgodnie z własną wolą. Z czasem francuska „dyktatura konstytucyjna” sprowadzić się miała do samego tylko upoważnienia, na mocy którego władza wykonawcza otrzymywała część kompetencji ustawodawczych, mogąc ogłaszać dekrety z mocą prawa. W systemie tym nie powstała – jak się zdaje – idea uwolnienia władzy wyjątkowej od kontroli legislatywy, a tym samym nigdy nie przyznano jej rzymskiego imperium.

Dalecy od takich ustaleń okazali się znani ze swojego pragmatyzmu Brytyjczycy. W ich skomplikowanym ustawodawstwie wyjątkowym, które występuje w tej tradycji pod nazwą Martial Law (prawo wojenne), próżno byłoby doszukiwać się woli pogodzenia dyktatury z normami prawa stanowionego. Czyniąc wyraźne rozróżnienie między stanem zagrożenia i normalnym funkcjonowaniem instytucji, Brytyjczycy wystrzegali się niepotrzebnego formalizmu kontynentalnego. Jedynym argumentem na rzecz utworzenia Gabinetu o wyjątkowych uprawnieniach była po prostu egzystencjalna konieczność. Sir James Mackintosh mówi o tym jasno: „Jedyną zasadą, na podstawie której prawo angielskie toleruje tak zwane Prawo Wojenne, jest konieczność; jego kontynuacja wymaga dokładnie takiego samego usprawiedliwienia poprzez konieczność; a jeśli choćby o jedną minutę przetrwa tę konieczność, w której miało oparcie, staje się natychmiast zwykłym wywieraniem bezprawnej przemocy”²¹. W zgodzie z tradycją common law, brytyjska praktyka rządzenia w czasach wojen i kryzysów gospodarczych wypracowała koncepcję swoistej dyktatury gabinetowej, delegowanej na podstawie tegoż właśnie prawa i prerogatywy królewskiej. Przez długi czas unikano na wyspie uzależnienia dyktatury konstytucyjnej od woli Parlamentu, instytucji suwerennej w czasach pokoju – choć, z drugiej strony, wszelkie nadużycia wyjątkowej władzy miały być poddane wyrokom sądów. Jak widać, znaczące różnice między kontynentalną i brytyjską filozofią prawa i praktyką konstytucyjną odcisnęły się nawet w prawie wojennym. Poza już wspomnianymi, przywołać trzeba na koniec tę najważniejszą, a mianowicie brak w prawie brytyjskim tendencji do definiowania dyktatury konstytucyjnej w terminach prawa stanowionego, co odróżnia ją wyraźnie od jej francuskiej wersji. To zaś dawało stronie brytyjskiej przewagę w postaci większej swobody działania w czasie wojny, kiedy to władza wykonawcza uzyskiwała możliwość zawieszania Habeas Corpus Act, powoływania trybunałów wojennych i skutecznego odpierania wrogów wewnętrznych przy użyciu wszelkich dostępnych środków²².

Zastosowanie środków nadzwyczajnych winno być zawsze brane pod uwagę, jakkolwiek w czasach pokoju najczęściej nie myśli się o wojnie czy rewolucji. Nawiasem mówiąc, tradycyjne, Hobbesowskie, czysto negatywne pojęcie pokoju, jako braku wojny czy wewnętrznego zamętu, musimy dziś odłożyć do lamusa. W obliczu nowego zjawiska, jakim jest terroryzm, traktat pokojowy nie oznacza już bowiem jednoznacznego końca konfliktu, lecz zwiastuje często nowy jego etap. Tym bardziej więc uzasadniona i niezbędna wydaje się współcześnie instytucja dyktatury konstytucyjnej. Procedury ustawodawstwa wyjątkowego nawiązują po części – jak widzieliśmy – do konstytucyjnej dyktatury z czasów Republiki Rzymskiej. Współcześnie jednak niejeden raz byliśmy świadkami bardziej gwałtownych i mniej konstytucyjnych metod przywracania porządku, wymuszonych w sposób ewidentny przez wyższą konieczność i rację stanu. Od czasu do czasu fakty te stawiają pod znakiem zapytania skuteczność procedur konstytucyjnych w sytuacjach wyjątkowego zagrożenia przez wojnę, a tym bardziej przez terroryzm czy zdradę stanu. W dwóch co najmniej przypadkach, Hiszpanii z roku 1936 i Chile z roku 1973, okazało się, że zwykłe środki konstytucyjne zawodzą w sytuacji, gdy kraj doprowadzony zostaje w lawinowym tempie na skraj wojny domowej. W takim położeniu sprawdza się starożytna maksyma necesitas caret lege: wówczas, czy chcemy tego czy nie, ostatnie słowo mają działa, wedle starej zasady vis ultima ratio regum. Nasze konstytucyjne czasy niczego w tej mierze nie zmieniły; dodały jedynie sporą dawkę rewolucyjnego romantyzmu, który nauczył wielu eksponowania prywatnych krzywd i cierpień kosztem interesu publicznego. I chociaż nie możemy zrezygnować z pojęcia ustawodawstwa wyjątkowego, by nie stwarzać władzy pretekstu do nadużyć, to przecież o tym, gdzie kończą się możliwości działań konstytucyjnych, decyduje najczęściej wyższa konieczność i cień zbliżającego się wroga.

¹ W morzu niezliczonych publikacji, które wypaczają sens tej starożytnej instytucji, z trudem natknąć się można na kilka rzeczowych pozycji, omawiających jej odmienny status prawny i polityczny w różnych okresach historii Zachodu. Niełatwo też spotkać się z próbą jej głębszej analizy historycznej. Tymczasem bez zrozumienia, czym dyktatura była niegdyś, czym bywa i może być współcześnie, nie sposób dojść do ładu z tym jakże zawikłanym problemem, zwłaszcza że pojawia się on w niejasnej aurze uprzedzeń.

² Por. Die Diktatur, Hamburg, 1921.

³ Określenie to zaczerpnął Schmitt od Jana Bodina: por. Sześć ksiąg o Rzeczypospolitej, ks. III, r. II.

⁴ Por. Montesquieu, Considérations sur les causes de la grandeur des romains et de leur décadence, r. XI, oraz Th. Mommsen, Römische Geschichte, IV, 11.

⁵ Por. Liv., II, 18.

⁶ Por. Th. Mommsen, Römisches Staatsrecht, Basel-Stuttgart, Bd. II.

⁷ Np. clavi figendi causa (co było aktem religijnym) lub comitiorum habendorum causa (w celu zwołania komicjów).

⁸ Rozważania, księga I, rozdz. XXXIV.

⁹ Liv., II, 18.

¹⁰ Por. Kurt von Fritz, Emergency Power in the Last Centuries of the Roman Republic, [w:] Schriften zur griechischen und römischen Verfassungsgeschichte und Verfassungstheorie, Berlin-New York, 1976, s. 391.

¹¹ Por. A. Cobban, Dictatorship. Its History and Theory, London, 1939, s. 26.

¹² Por. Die Idee der Staatsräson in der neueren Geschichte, München-Berlin, 1929.

¹³ Wydanego w 1521 roku.

¹⁴ Por. Della ragion di Stato, Venezia, 1589.

¹⁵ W czasach, gdy myśl Machiavellego przeniknęła do krwiobiegu polityki książęcej, choć świadome sięganie do niej spotykało się z naganą ze strony Kościoła, Traiano Boccalini wyimaginował w jednym ze swych dzieł autoobronę wielkiego Florentczyka, w której ów skarży się sędziom, iż wyrzucono go z Parnasu, chociaż nie zalecał żadnych środków, których by wcześniej nie znano i nie stosowano. Por. T. Boccalini Ragguagli di Parnaso, Venezia, 1612-1613.

¹⁶ Por. Considerazioni politiche e morali sopra cento oracoli di illustri personaggi antichi, Venezia, 1621.

¹⁷ Jednym z wybitnych przedstawicieli tego moralistycznego ujęcia ragion di Stato, był Hiszpan, Diego de Saavedra Fajardo, znany ze swoich Empresas políticas.

¹⁸ Por. Richard Tuck, Philosophy and Government 1572-1651, Cambridge 1993, s. 122.

¹⁹ W swojej książce Constitutional Dictatorship. Crisis Government in the Modern Democracies, Princeton University Press, 1948, Clinton L. Rossiter analizuje te koncepcje prawa wyjątkowego jako przypadki dyktatury konstytucyjnej.

²⁰ Cyt. za: Clinton L. Rossiter, op. cit., s. 31.

²¹ Ibidem, s. 146.

²² Była do tego upoważniona na mocy słynnej ustawy DORA (Defence of the Realm Act) z 1914 roku.