Monarchiczne postulaty w ankiecie konstytucyjnej PiS

Marcin Michał Wiszowaty

Kiedy pod koniec zeszłego roku kończyłem prace nad tekstem na temat polskiego ustrojowego dorobku monarchicznego z lat 1917-2017 zamówionym do okolicznościowego tomu z okazji stulecia niepodległości Polski, nie podejrzewałem, że pojawi się jeszcze istotny powód do jego uzupełnienia. Powodem tym nie jest moje przeoczenie, ale nowy głos w polskiej dyskusji ustrojowej — głos jak najbardziej monarchistyczny¹.

16 kwietnia br. w Warszawie zaprezentowano wyniki ankiety konstytucyjnej zorganizowanej przez partię rządzącą w celu dokonania podsumowania obowiązującej konstytucji i zaproponowania jej ewentualnych zmian. Okazało się, że na zaproszenie przesyłane w zeszłym roku przez troje profesorów prawa konstytucyjnego w imieniu partii Prawo i Sprawiedliwość nadesłano 13 odpowiedzi (wliczając autorów ankiety). Wśród respondentów znaleźli się naukowcy, przedstawiciele różnych dziedzin prawa (w tym siedmiu konstytucjonalistów) i politolodzy. Jedna z nadesłanych odpowiedzi szczególnie mnie zainteresowała, zawiera bowiem propozycję ustanowienia w Polsce monarchii.

Nie są mi znane preferencje Polaków odnośnie do ustanowienia w Polsce ustroju monarchicznego i chyba nie wykonywano takich badań na większej grupie respondentów. Wydaje mi się jednak – chociaż nie mogę tego udowodnić – że realne poparcie Polaków dla pomysłu ustanowienia w Polsce monarchii jest niewielkie, a na pewno nie na tyle wysokie, aby taka inicjatywa miała szanse na realizację w najbliższych latach. Świadczy o tym wiele czynników – zaczynając od wielowiekowej, republikańskiej tradycji ustrojowej naszego kraju – Rzeczpospolita przedrozbiorowa przez większość swojej historii była raczej republiką z elekcyjnym królem niż typową monarchią, po brak rodzimej dynastii, co czyni ewentualną instaurację monarchii zadaniem szczególnie trudnym. Cieszący się popularnością kandydat do tronu może wzmocnić starania o ustanowienie monarchii. Z kolei jego (lub jej) brak może dodatkowo poróżnić i podzielić środowisko monarchistów, które zamiast działań na rzecz zmiany ustroju, skupi się na dyskusji o personaliach. Tak stało się u zarania polskiej państwowości porozbiorowej, kiedy idea monarchistyczna była modna i popularna. Ogółem naliczyłem 14 rodów, polskich i zagranicznych, których przedstawicieli różne ugrupowania polityczne i monarchistyczne proponowały jako kandydatów do polskiego tronu po ustanowieniu monarchii. Łączna liczba samych kandydatów pojawiających się w publicznej dyskusji przekroczyła wówczas 20.

A jednak, jak zauważył już w II wieku p.n.e. Polibiusz, historia ustrojowa przebiega według cyklu kolejno zmieniających się etapów, które przybierają formę raz monarchii, innym razem oligarchii, arystokracji, demokracji, czasem tyranii czy ochlokracji, aby znowu nastały monarchia lub oligarchia². Wystarczy przyjrzeć się polskiej historii XX wieku, by dostrzec, że Polibiusz miał sporo racji. Nie można ostatecznie wykluczyć, że nad Wisłą nastanie jakaś forma monarchii – np. mieszanej, łączącej zalety demokracji i monarchii. Zanim (i jeśli) wahadło ustrojowe znowu się wychyli w tę stronę, nic nie stoi na przeszkodzie, abyśmy analizowali instytucje ustroju monarchicznego. Jedni czynią to z sentymentem, a nawet tęsknotą, inni podchodzą jak do egzotycznej, tropikalnej rośliny, pięknej, ale niemożliwej do przeniesienia na polską ziemię, jeszcze inni traktują jako źródło inspiracji dla ustroju polskiego. Do tej ostatniej grupy zdaje się należeć prawnik konstytucjonalista dr hab. Artur Ławniczak z Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego. To pierwszy znany mi przykład powojennego badacza tak wysokiej rangi naukowej, który oficjalnie zaproponował rozwiązania monarchiczne jako alternatywę dla obecnego ustroju Rzeczypospolitej. W gronie badaczy, w którym ogłosił swoją propozycję, jego głos stanowi blisko 10% ogółu, co należy uznać za odsetek bardzo wysoki, nawet jeżeli ogólna próba nie była duża i ograniczyła się do trzynastu autorskich propozycji.

Poniżej pozwolę sobie na przedstawienie i omówienie propozycji prof. Ławniczaka. Podejrzewam, że wydany przez Prawo i Sprawiedliwość tom, zawierający wszystkie odpowiedzi respondentów wraz z ich podsumowaniem przez autorów ankiety, nie ma dużego nakładu i nie każdy będzie mógł do niego dotrzeć. Tak wyjątkowe wydarzenie jak pojawienie się wątków monarchicznych w oficjalnej dyskusji polityczno-ustrojowej w Polsce warte jest odnotowania.

Na koniec (i z lekkim żalem) dodam, że w ramach Ankiety konstytucyjnej, którą przeprowadziliśmy razem z dwojgiem badaczy prawa konstytucyjnego, prof. prof. Moniką Florczak-Wątor i Piotrem Radziewiczem, wyłącznie wśród doktorów, doktorów habilitowanych i profesorów prawa konstytucyjnego, chociaż swoje odpowiedzi nadesłało aż 72 respondentów z wszystkich ośrodków akademickich w Polsce (wyniki zostały ogłoszone 16 czerwca podczas konferencji naukowej organizowanej na Uniwersytecie Jagiellońskim) — nie zgłoszono ani jednej w pełni monarchicznej propozycji. Ten fakt zaniża odsetek monarchistów wśród polskich konstytucjonalistów (Profesor Ławniczak nie wziął udziału w naszej ankiecie pomimo zaproszenia), ale tym chętniej prezentuję poniższą propozycję, bo ma ona charakter unikatowy.

(Trzy) naczelne zasady ustroju

Już na poziomie ogólnej identyfikacji tożsamości ustrojowej państwa prof. Ławniczak proponuje, aby przyszła konstytucja statuowała zasadę monarchiczno-nomokratycznej formy państwa jako jedną z zaledwie trzech naczelnych zasad ustroju (obok zasady niepodległości i zasady mieszanego charakteru porządku ustrojowego). Ucieszyłem się z tej deklaracji, ponieważ usłyszałem w niej echo propozycji, którą przedstawiłem w swojej rozprawie habilitacyjnej, aby odejść od określeń „monarchia konstytucyjna” czy „monarchia parlamentarna”, właściwych dla rozważań z zakresu historii ustroju, na rzecz tradycyjnej nazwy „monarchia mieszana”, która lepiej oddaje charakter ustroju większości współczesnych monarchii. Oczywiście nie jestem autorem samej nazwy monarchia mixta, sięgającej korzeniami co najmniej czasów Rzeczypospolitej, jeśli nie starożytnej Grecji. Autor stwierdza, że zaledwie trójelementowy, zaproponowany katalog zasad naczelnych w zupełności wystarczy dla określenia fundamentów ustroju, ponieważ „najprościej jest sięgnąć do sprawdzonych rozwiązań i unikać mnożenia jurydyczno-politycznych bytów ponad konieczność. Fascynują one konstytucjonalistów, ale nie obronią się przed nieubłaganą brzytwą Ockhama”. Warto dodać, że Autor rozpoczyna swój wywód od generalnej propozycji ustanowienia „ustawy zasadniczej — minimum” i w tym celu zaczerpnięcia „z przedrozbiorowej tradycji oraz ze sposobu myślenia twórców Konstytucji Kwietniowej”. I tu pojawia się kolejny monarchiczny akcent, ale w zniuansowanej formie. Prof. Ławniczak zapewne wie, czego nie muszą wiedzieć czytelnicy ankiety, że w czasie dyskusji nad nową konstytucją, która ostatecznie przyjęła nazwę kwietniowej, jeszcze pod koniec lat 20. XX wieku, w ankiecie przeprowadzonej przez ugrupowanie sanacyjne BBWR w 1928 r. pojawiły się propozycje monarchiczne. Piszę o tym więcej w moim tekście z okazji stulecia niepodległości i tam odsyłam zainteresowanych. Tutaj jedynie sygnalizuję jako ciekawostkę.

Demokracja bezpośrednia w monarchii

Autor w swojej ankiecie deklaruje „konieczność ograniczenia przedemokratyzowania” ustroju, ale jako przejaw tego problemu i główny cel proponowanego zabiegu wskazuje „daleko idącą parlamentaryzację Rzeczypospolitej”. Odżegnuje się od „radykalnej niechęci do prawdziwego ludowładztwa” i dlatego proponuje, aby instytucje demokracji bezpośredniej utrzymać, ale głównie na poziomie lokalnym, samorządowym. Czy jest to nawiązanie do ustroju jednej z ostatnich w Europie silnych monarchii? Okazuje się, że w wyścigu o palmę pierwszeństwa w kategorii różnorodności i ilości form demokracji bezpośredniej konkurencję z popularną Szwajcarią może podjąć, a nawet wygrać… Księstwo Liechtensteinu. Sam panujący książę Jan Adam II określa się jako „przekonany demokrata”. Mieszana monarchia to właśnie połączenie instytucji demokratycznych ze stosunkowo silnym monarchą. Czy to proponuje prof. Ławniczak? Przyjrzyjmy się kolejnym propozycjom.

„Nie należy wykluczać przywrócenia cenzusu majątkowego oraz urodzenia, choć ze względu na stan świadomości przeciętnego obywatela, urabianego »od żłobka do nagrobka« przez demofilne przekazy, być może jeszcze tym razem należałoby się powstrzymać przed tak daleko posuniętym przypomnieniem »starych, dobrych czasów«” [A. Ławniczak]

System rządów

Autor określa proponowany przez siebie ustrój jako „zracjonalizowaną monarchię”. Jako inspirację wskazuje Kartę Konstytucyjną Ludwika XVIII z 1814 r. i określony tam zakres kompetencji monarchy uznaje za wzorcowy dla określenia pozycji ustrojowej przyszłego polskiego króla. W tej części rozważań prof. Ławniczak wyraża powątpiewanie w możliwość realizacji swoich postulatów, dlatego wskazuje rozwiązanie zastępcze, mające jego zdaniem więcej szans na realizację. Z opisu wynika, że miałby to być ustrój półprezydencki, łączący rozwiązania systemu prezydenckiego i parlamentarno-gabinetowego, z dualizmem władzy wykonawczej pełnionej przez prezydenta i radę ministrów z premierem. Co ważne — rządowi przewodziłby nie premier, ale prezydent jako naczelny organ egzekutywy. Premier powinien wykazywać „kojarzącą się ze złotymi czasami monarchii konstytucyjnej »premierowską skromnością«, o której niepotrzebnie zapomniano”. Za kolebkę ustroju półprezydenckiego uważa się Francję, a ustrój V Republiki Francuskiej ustanowiony na mocy konstytucji z 1958 r. określa się właśnie jako „półprezydencki”, „semi-prezydencki” lub „prezydencjalny”. Warto przypomnieć, że głównym autorem tego ustroju i jego wnioskodawcą był Charles de Gaulle — zdeklarowany monarchista, szlachcic i katolik, który przyznał, że w czasie II wojny światowej poważnie rozważano restaurację monarchii Burbonów. Ostatecznie, również z winy samego kandydata do tronu (hrabiego Paryża, Henryka Orleańskiego), sprawy potoczyły się inaczej³. Przy moich licznych zastrzeżeniach do posługiwania się w ten sposób tą nazwą, które wyłożyłem w mojej książce, muszę tutaj wspomnieć, że ustrój V Republiki Francuskiej w jego pierwotnej wersji (poważnie zmienionej w wyniku nowelizacji konstytucji dokonywanych po roku 2000 r.) określano jako „republikę monarchiczną” z powodu znaczącej roli ustrojowej i silnej pozycji prezydenta.

„Nawiązanie w zreformowanym ustroju prawnopolitycznym do królewskiej tradycji jest jak najbardziej wskazane, gdyż umożliwia harmonijną koegzystencję zasady republikańsko-demokratycznej z ukoronowaną monokratycznością” [A. Ławniczak]

Senat

„Albo niedemokratyczny, albo niepotrzebny” – pisał o senacie Konstanty Grzybowski, jeden z najwybitniejszych polskich konstytucjonalistów XX wieku. Prof. Ławniczak przytacza tę opinię i rozwija twórczo w formie propozycji ukształtowania polskiego senatu w sposób właściwy dla monarchii. Stricte monarchicznych rozwiązań jest kilka. Przede wszystkim – przywrócenie cenzusów w wyborach do senatu (w których nie mogliby brać udziału elektorzy sejmu – czyniąc kolejny wyłom w zasadzie powszechności wyborów). Wśród cenzusów, których ustanowienie w wyborach do senatu proponuje Autor, znalazł się przede wszystkim cenzus wykształcenia (w przypadku biernego prawa wyborczego – wymóg posiadania co najmniej stopnia naukowego, a dla prawa czynnego – magisterium), a w przyszłości ewentualnie także cenzus urodzenia i majątku. Tak wybierani senatorowie zajmowaliby 1/3 ław senatu. Kolejna 1/3 składu reprezentowałaby „korporacyjny paradygmat”, czyli miałaby się składać z „przedstawicieli najważniejszych grup społeczno-zawodowych, takich jak: kler, wojsko, nauczyciele, naukowcy, prawnicy, lekarze, robotnicy, chłopi czy też emeryci”. W skład senatu wchodziliby za sprawą wyboru przez izby lub inne ciała wyrażające interesy tych poszczególnych grup („korporacji”). Ostatnia grupa senatorów, również licząca 1/3 składu byłaby powoływana przez króla (lub w wersji republikańskiej — prezydenta). W wersji monarchicznej polskiego ustroju król udzielałby senatorom nobilitacji. W ten sposób doszłoby do nawiązania do genezy polskiego senatu, który wyrósł z monarchicznej instytucji curia regis. W monarchicznej wersji polskiego senatu zasiadaliby także „książęta z królewskiego rodu”, czyli członkowie rodziny panującej (republikańskim odpowiednikiem tej monarchicznej instytucji jest propozycja, aby w senacie zasiadali byli prezydenci – znana z Włoch czy z Kazachstanu).

„Ograniczenie kręgu osób, którym przysługuje czynne prawo wyborcze, byłoby jak najbardziej słuszne, gdyż takie rozwiązanie akcentuje elitarność instytucji mającej być kontrapunktem względem bardziej plebejskiego Sejmu” [A. Ławniczak]

Pozostałe monarchiczne elementy ustroju

Król pojawia się w propozycjach prof. Ławniczaka jeszcze dwukrotnie. Po pierwsze — autor proponuje, aby w razie utrzymania instytucji trybunału konstytucyjnego (co nie jest jego zdaniem konieczne, jego kompetencje można bowiem przekazać specjalnej izbie Sądu Najwyższego), prawo wyboru jego sędziów powinno się odebrać „rozgorączkowanemu sejmowi”, a przydzielić senatowi lub właśnie królowi. Po drugie — na pytanie o sposób przyjęcia nowej polskiej konstytucji autor wskazuje oktrojowanie, czyli nadanie przez suwerennego monarchę jako „prostą i sprawdzoną metodę”.

Król w Karcie Konstytucyjnej Ludwika XVIII
i w przyszłej Rzeczypospolitej

Propozycja profesora Ławniczaka jest dość skrótowa i pomija wiele zagadnień, przez to pozostawia spory niedosyt i skłania do zadania pytań o wiele niedoprecyzowanych kwestii. Ta skrótowość wynikła prawdopodobnie z wąsko zakreślonych przez organizatorów ankiety ram objętościowych odpowiedzi.

Cztery pominięte kwestie, które należą do typowej materii monarchicznych konstytucji, uważam za najistotniejsze: po pierwsze – charakter sukcesji władzy królewskiej w przyszłej Rzeczypospolitej, a więc czy ma to być monarchia dziedziczna czy elekcyjna. Z tym pytaniem wiążą się kolejne fundamentalne kwestie: sposobu wyłonienia kandydata i intronizacji pierwszego monarchy, a także zasady obsadzenia tronu w przypadku jego opróżnienia (wygaśnięcia dynastii). Po drugie – określenie reguły sukcesyjnej w przyszłej polskiej monarchii (reguła salicka, semisalicka, primogenitura absolutna czy może inna). Po trzecie – określenie relacji między państwem i Kościołem w monarchicznej Rzeczypospolitej. Wreszcie czwarta, przemilczana kwestia, której ustalenie jest konieczne dla doprecyzowania prezydenckiej alternatywy w propozycji A. Ławniczaka: jaka byłaby metoda obsadzania urzędu „silnego prezydenta”? Na te wszystkie pytania próbuję odpowiedzieć w moim artykule naukowym, m.in. odwołując się do wcześniejszego dorobku A. Ławniczaka. Tutaj poprzestanę na przywołaniu aktu prawnego, który wspomina także respondent ankiety.

Pewną pomocą przy określeniu pozycji ustrojowej przyszłego króla może być treść francuskiej Karty Konstytucyjnej z 1814 r., oktrojowanej przez Ludwika XVIII. Będzie to już jednak tylko inspiracja historyczna i swoista proteza, a nie autorska propozycja prof. Ławniczaka.

Zgodnie z Kartą z 1814 r. osoba króla była nietykalna, nieodpowiedzialna i święta. Do monarchy należała władza wykonawcza. Był głową państwa, naczelnym dowódcą sił lądowych i morskich. Król wypowiadał wojnę, zawierał sojusze i traktaty pokojowe oraz handlowe. Był zwierzchnikiem całej administracji publicznej i wydawał niezbędne regulacje i rozporządzenia dla egzekwowania prawa i bezpieczeństwa państwa. Wchodził także w skład władzy ustawodawczej, którą sprawował wspólnie z Izbą Parów i Izbą Deputowanych. Król posiadał wyłączne prawo inicjatywy ustawodawczej, ale jednocześnie każdy poddany miał prawo petycji do króla, aby zaproponować przyjęcie przepisów dotyczących dowolnej kwestii i wskazania tego, co wydaje się odpowiednie, aby przepisy te zawierały. Król posiadał prawo sankcji ustawodawczej (a także odmowy jej nadania) i promulgacji prawa. Pierwszy parlament zwołany po objęciu tronu przez króla uchwalał listę cywilną na cały okres panowania monarchy. Król ponadto zwoływał co roku sesje obu izb parlamentu, powoływał członków komisji wyborczych, a przewodniczącego Izby Deputowanych spośród 5 kandydatów zgłoszonych przez Izbę.

Król był źródłem sprawiedliwości i zwierzchnikiem wymiaru sprawiedliwości, który w jego imieniu wykonywali sędziowie, powoływani przez monarchę. Sędzia powoływany przez króla był nieusuwalny z urzędu, z wyjątkiem sędziów pokoju. Król miał także uprawnienia honorowe – nadawanie i pozbawianie szlachectwa, nadawanie i pozbawianie orderów i prawo łaski. Co istotne, obejmując władzę król, składał przysięgę na wierność postanowieniom konstytucji. Co ciekawe, konstytucja nie zawierała żadnych regulacji na temat trybu jej zmiany, co uważano za dowód jej trwałości, aż praktyka polityczna nie dowiodła, że zmiana jest możliwa.

Karta Konstytucyjna Ludwika XVIII spełniała istotną funkcję fundamentu ustrojowego restytuowanej monarchii Burbonów, przywróconej po obaleniu rządów Napoleona Bonapartego. Zawierała postanowienia kompromisowe, które utrzymywały w mocy niektóre zdobycze rewolucji i decyzje poprzednich rządów. Uznano, że nie ma szans na powrót do przedrewolucyjnej rzeczywistości. Konstytucja nie przewidywała rozliczeń i sankcji dla elit napoleońskich i rewolucyjnych. Jej celem była jak najszybsza normalizacja stosunków społeczno-politycznych, poważnie zaburzonych przez minione wydarzenia. Dla wielu autorów to właśnie restauracja Burbonów i jej konstytucyjny fundament w postaci Karty z 1814 r. są cezurą, która rozpoczyna historię tzw. monarchii konstytucyjnych w Europie.

Karta Konstytucyjna Ludwika XVIII jest jednym z pomników europejskiej historii konstytucjonalizmu, nie tylko monarchicznego. Czy może być inspiracją dla polskich rozwiązań konstytucyjnych? Na pewno może być i stała się inspiracją dla polskiego konstytucjonalisty, który odwołał się do jej postanowień. Dowodzi to nieprzemijającej atrakcyjności tego aktu pomimo upływu ponad 200 lat od jego oktrojowania. Ankieta prof. Ławniczaka dowodzi natomiast, że monarchiczny konstytucjonalizm ma swoich zwolenników również poza państwami monarchicznymi, w tym — w Polsce.

¹ Uzyskałem zapewnienie, że będę mógł dodać ten wątek do mojego artykułu na temat polskiego monarchicznego dorobku ustrojowego mijającego stulecia niepodległości. Będzie to jednak tylko wzmianka zgodna z przekrojowym charakterem wspomnianego artykułu, obejmującego ponad 100 lat historii Polski. Propozycję prof. A. Ławniczaka omówię szerzej w artykule naukowym, który mam nadzieję opublikować jeszcze w tym roku. Niniejszy tekst stanowi skrót tego artykułu ograniczony do najważniejszych kwestii.

² Polibiusz (ok. 200-118 r. p.n.e.) uważał podobnie jak inni greccy filozofowie, że czyste ustroje (monarchia, arystokracja, demokracja) mają tendencję do degeneracji i przybierają formy chore – tyranii, oligarchii i ochlokracji/cheirokracji w drodze procesu kolejnych rewolucji, tzw. anakyklosis. Sposobem na powstrzymanie tego cyklu jest stworzenie ustroju mieszanego, łączącego najlepsze cechy dobrych ustrojów. Ucieleśnieniem takiego optymalnego ustroju zdaniem Polibiusza była Republika Rzymska.

³ Przypomnijmy, że niezależnie od tego, kto był kandydatem do tronu, prawowitymi królami Francji i Nawarry w latach II wojny światowej byli kolejno: Alfons I i Henryk VI (znany również pod pierwszym ze swoich imion jako Jakub II). Królowie Francji nie przyznali tytułu hrabiego Paryża przedstawicielom Domu Orleańskiego, uczynił to uzurpator tronu, xiążę Ludwik Filip Orleański – przypis Portalu Legitymistycznego.