Wartość prowincji

Adam Danek

Człowiek ma skłonność do generalizowania w przestrzeni i czasie. Cechy swego bezpośredniego otoczenia podświadomie bierze za cechy właściwe wszystkim miejscom na ziemi, a kształt świata istniejący za jego życia uważa właściwie za odwieczny. Na ogół trudno mu sobie wyobrazić, że świat mógł kiedyś wyglądać zupełnie inaczej. Jednego z niezliczonych przykładów tej tendencji dostarczają wyobrażenia współczesnego człowieka na temat budowy państwa. Nie mieści się w nich inny model wspólnoty państwowej, niż współczesny: państwo podzielone terytorialnie na jednakowe jednostki organizacyjne. Do podstawowych właściwości państwa nowoczesnego zalicza się brak zróżnicowania jego części pod względem terytorialnym (pomijając zupełnie drugorzędne różnice występujące pomiędzy częściami składowymi niektórych federacji, np. USA) – i prawie nikt już dzisiaj nie wyobraża sobie państwa inaczej, niż jako konstrukcji złożonej z identycznie ociosanych klocków. W obrębie nowoczesnego modelu państwa występują wprawdzie odmiany zakładające mniejszą (państwo unitarne) i większą (państwo federalne) cząstkową samodzielność kompetencyjną części składowych państwa, jednak w obu tych odmianach części składowe zachowują wspólny, narzucony odgórnie przez centrum sposób zorganizowania – jednolitością budowy odznaczają się w rzeczywistości wszystkie państwa nowoczesne, nie zaś te tylko, które się jednolitymi na ogół nazywa. Człowiek współczesny nie zna już dla takiego modelu państwowości żadnej alternatywy, skoro za jedyną alternatywę dla systemu unitarnego uznaje system federalny i na odwrót.

Jednak wspólnoty państwowe nie zawsze były zorganizowane w jednorodne jednostki w rodzaju województw, departamentów czy obwodów, mających za zadanie głównie ułatwiać pracę stołecznej biurokracji. Przed nastaniem nowoczesności, z jej wszystkimi wątpliwymi dobrodziejstwami, składały się z prowincji. Prowincja stanowiła część państwa odmienną co do istoty od nowoczesnego obwodu, departamentu czy województwa, ponieważ w stosunku zarówno do centrum państwa, jak i do pozostałych jego części zachowywała liczne odrębności w sprawach podatkowych, celnych, sądowniczych, prawodawstwa, instytucji politycznych etc. Utrzymywanie tych odrębności pozostaje wyrazem osobnej, lokalnej tradycji historycznej, z której prowincja czerpie legitymizację dla swych szczególnych urządzeń i uzasadnienie własnych uprawnień. Na tradycję jako element konstytutywny dla tego rodzaju jednostek politycznych zwrócił uwagę wybitny polski konstytucjonalista prof. Zygmunt Cybichowski (1879-1946) w swej lapidarnej definicji prowincji: „Przez prowincję rozumiemy jednostkę terytorialną o odrębnej przeszłości, posiadającą zwykle, jako wyraz swej odrębności, rozległe kompetencje ustawodawcze. Prowincjami były t. zw. królestwa i kraje, reprezentowane w austriackiej radzie państwa, a więc Galicja, Czechy i t. d.” Bez tradycji nie ma prowincji. Tradycje prowincji, będącej częścią większego organizmu państwowego, współistnieją w nim z tradycją, z której z kolei wyprowadza swe prawa państwo.

Państwo złożone z prowincji – nierównych sobie, lecz połączonych w całość więzami wykrystalizowanymi w toku jego historycznego rozwoju – tworzyło przeciwieństwo biurokratycznego mechanizmu: organizm polityczny. Różnorodność prowincji w łonie jednego państwa była źródłem bogactwa jego kultury. Żywotność lokalnych tradycji, stanowiąca podstawę zachowania przez prowincje ich odrębnego charakteru, dostarczała podatnego gruntu pod powstawanie w poszczególnych częściach państwa ośrodków życia duchowego i intelektualnego konkurujących ze stolicą. Dlatego też reakcjonista Mikołaj Gómez Dávila (1913-1994) konstatował ze smutkiem: „Zniszczenie prowincji to jedno z fatalnych wydarzeń tego stulecia. Określenie ›z prowincji‹ było antonimem określenia ›prowincjonalny‹”. Prowincja to forma organizacji przestrzeni politycznej, która pozwala pogodzić aspiracje ludu zamieszkującego daną krainę do zachowania własnej tożsamości grupowej z aspiracjami centrum państwowego do efektywnego sprawowania władzy nad tą samą krainą. Co za tym idzie, prowincja jako jednostka terytorialna dobrze rozwiązuje problem wewnętrznej organizacji szczególnego rodzaju państw, jakimi są imperia, mieszczące w sobie rozmaite narody i kultury. Możliwie szeroki zakres zachowywanych przez prowincję jej starych praw i przywilejów zmniejsza ryzyko pojawienia się w poszczególnych częściach imperium tendencji odśrodkowych, separatystycznych, które z pewnością wzrosłoby, gdyby imperium przyjęło centralistyczny, zglajchszaltowany system administracyjny, oparty na w pełni jednostronnej dominacji stołecznej metropolii. Prowincja rozwiązuje ponadto jeszcze jeden problem, jaki pociąga za sobą istnienie imperium – problem przedmiotu lojalności jego poddanych. Jak zauważył Gilbert Keith Chesterton (1874-1936), słabością imperializmu pozostaje brak czegokolwiek, co by się na taki przedmiot w praktyce nadawało. Naturalne uczucie przywiązania na poziomie przestrzennym budzi bowiem w człowieku przede wszystkim jego ojczyzna, tzn. bezpośrednie, znane mu od dziecka, otoczenie geograficzne wraz z zamieszkującą je zborowością ludzi, ich zwyczajami i wspólną historią. Innymi słowy, ojczyzna to zawsze mały wycinek powierzchni ziemi i trwająca na nim, partykularna kultura. W tym sensie imperium nie jest niczyją ojczyzną. Imperium zamyka w sobie zbyt wielką przestrzeń geograficzną i polityczną, by legitymizację swej władzy i zasady ustrojowe móc opierać na jakichkolwiek partykularyzmach kulturowych. Imperialna forma państwa wymaga uniwersalizmu. I choć splendor imperium spływa na jego poddanych, choć mogą oni czerpać dumę z jego potęgi, a nawet z samego bycia cząstką jego wielkości – to jednak ludzkiemu uczuciu przywiązania trudno jest zakorzenić się w imperialnych zasadach i symbolach, uniwersalnych, a więc zawsze mniej lub bardziej abstrakcyjnych, oddalonych od przestrzennego i kulturowego konkretu. Ta trudność znika natomiast, gdy poszczególne kraje imperium znajdą się w nim jako prowincje. Ojczyzna każdego z ludów imperium nie traci wówczas na swej lokalności i swoistości (czym groziłoby mechaniczne obrócenie jej w kolejny dystrykt czy okręg według narzuconego odgórnie schematu organizacyjnego) – zostaje tylko wkomponowana w większą całość polityczną. Poddani zamieszkujący daną krainę są mniej narażenie na dylematy lojalności, jeśli została jej, jako prowincji, pozostawiona względnie szeroka możliwość autonomicznego rozwoju pod panowaniem władców imperium.

Rodzi się wszelako pytanie, czy organizację państwową opartą na prowincjach da się w ogóle zastosować w państwie nowoczesnym. Zapytana o to, większość współczesnych ludzi przypuszczalnie odparłaby, że dobra to ona mogła być w Średniowieczu, ale obecnie państwo musi być zorganizowane w sposób jednolicie zcentralizowany (ewentualnie – jednolicie częściowo zdecentralizowany, jak w federacjach). Tymczasem jeszcze do końca I wojny światowej w grupie największych mocarstw Europy znajdowały się państwa zbudowane z prowincji. Ta specyficzna struktura wspólnoty państwowej najbardziej widoczna pozostawała w wielonarodowym cesarstwie Austro-Węgier. Z prowincji składało się również potężne Cesarstwo Niemieckie, uchodzące mimo to za jedno z nowocześniejszych państw świata. II Rzesza bywa często wymieniana jako przykład państwa federalnego. To zasadniczy błąd, gdyż w federacji jednostki organizacyjne są ujednolicone pod względem wewnętrznego ustroju, którego model zostaje odgórnie narzucony przez państwo, zaś dopuszczalne różnice instytucjonalne dotyczą drugorzędnych detali (jak w przypadku USA – gdzie żaden ze stanów nie mógłby ustanowić dla siebie monarchii, ani choćby przyjąć systemu rządów odmiennego od dominującego wśród pozostałych stanów). Natomiast prowincje Cesarstwa Niemieckiego, zwane krajami, wykazywały ustrojową różnorodność: trzy z nich były republikami, zaś dwadzieścia dwa – monarchiami rozmaitego typu.

Odradzając się w 1918 r. na gruzach trzech imperiów, Państwo Polskie zyskało szansę na odtworzenie ustroju opartego na prowincjach, a to z uwagi na skrajne zróżnicowanie instytucjonalne poszczególnych jego ziem, które wcześniej przez ponad wiek wchodziły w skład różnych państw. Wewnętrzne odrębności utrzymywały się długo – jeszcze kilkanaście lat po odzyskaniu niepodległości na terytorium Polski obowiązywały trzy różne kodeksy cywilne i karne, istniały niejednakowe systemy organizacji sądownictwa, a w niektórych częściach państwa działały specyficzne tylko dla nich, niewystępujące na innych ziemiach polskich organa administracyjne. Odrębności te wiązały się jednak nie z przebiegiem granic tradycyjnych prowincji dawnej Rzeczypospolitej, a z przebiegiem granic zaborów – były całkowicie obcego pochodzenia: przez szereg lat po odrodzeniu Państwa Polskiego w określonych jego częściach wciąż obowiązywał austriacki, pruski czy rosyjski system prawa. Likwidację tych różnic przyniosły dopiero autorytarne rządy Marszałka Józefa Piłsudskiego. Sanatorzy za pomocą dekretów prezydenta ujednolicili porządek polskiego prawa (do 1932 r.) oraz organizację administracji państwowej, wzmacniając zarazem pozycję tej ostatniej. W ten sposób piłsudczykowski autorytaryzm ustabilizował państwo, ale jednocześnie pogrzebał ostatecznie szansę na zorganizowanie go w prowincje.

Zasadę prowincji próbował ocalić wybitny polski geopolityk, konserwatysta i nacjonalista Władysław Studnicki (1867-1953). W 1929 r. opublikował on pracę „Zagadnienie ustrojowe. Projekt konstytucji decentralistycznej”, dedykowaną przezeń sprawującemu w Polsce dyktatorską władzę Marszałkowi Piłsudskiemu. Tytułowe „zagadnienie ustrojowe” oznaczało fundamentalną dla ustroju państwowego kwestię: czy państwo powinno być zorganizowane w sposób scentralizowany, czy realnie zdecentralizowany. Studnicki przekonywał w swym dziele o szkodliwości rozwiązania pierwszego i dobroczynności drugiego. Pierwszy model najlepiej, jego zdaniem, uwyraźniał się we francuskiej tradycji ustrojowej, drugi – w tradycji ustrojowej niemieckiej: „Centralizacja w sprawach wspólnych, samodzielność w sprawach lokalnych, były czynnikiem wspaniałego rozwoju gospodarczego Niemiec od ich zjednoczenia w 1871 r. Ujemnym przykładem centralizacji państwowej może być Francja, która od wielkiej rewolucji francuskiej wielokrotnie zmieniała formę państwową, lecz zawsze pozostawała centralistyczną. Przy centralizacji państwowej rozwija się nadmiernie stolica na koszt lokalnych centrów. W stolicy koncentruje się życie umysłowe i gospodarcze: stolica rozrasta się niepomiernie, wyciągając wszystkie żywotne soki z państwa; wszyscy czujący w sobie zdolności, posiadający ambicję wysunięcia się na jakiekolwiek bądź wybitne stanowisko, spieszą do stolicy, tam osiadają. (…) Tymczasem gdyby prowincja miała odpowiednie centra, mogłyby one rozwinąć się samodzielnie i promieniować na całe państwo. Dzięki samodzielności poszczególnych części Rzeszy, Niemcy posiadają takie ośrodki naukowe, jak Heidelberg, Lipsk, nauki i sztuki jak Monachium itd., znakomite politechniki na prowincji jak Karlsruhe, Darmstadt itd. (…) Centralizacji Francja zawdzięcza, że posiada właściwie jedno tylko centrum umysłowe, bo uniwersytety prowincjonalne francuskie są słabizną, gdy decentralistyczne Niemcy rozwinęły świetne uniwersytety na całym swym terytorium”. (Co ciekawe, uwadze autora nie umknęło – słusznie – że zgubną centralizację ojczyźnie Francuzów przyniosła właśnie Wielka Rewolucja Antyfrancuska, która zniszczyła tradycyjny podział królestwa św. Ludwika na prowincje.) Studnicki nie wątpił, iż utrzymanie centralizmu nie zapewni Państwu Polskiemu rozwojowych perspektyw: „Poszczególne prowincje Polski słabo rozwijają się gospodarczo, gdyż nie posiadają własnych organów polityki ekonomicznej, własnego sejmu, który rozważałby sprawy podniesienia rolnictwa, przemysłu, handlu, rozwoju środków komunikacji, który byłby wyrazicielem potrzeb i interesów kraju i jego zbiorowym mózgiem gospodarczym, bo nie posiadają też rządu krajowego, wyrosłego z miejscowego gruntu, orientującego się w potrzebach kraju”. Problemowi temu nie mogło zaradzić istnienie, czy nawet rozszerzenie, samorządu w ówczesnych jednostkach terytorialnego podziału państwa, które były zbyt małe i ze swymi drobnymi zasobami nie mogły sobie pozwolić na jakąś zinstytucjonalizowaną samodzielność (terytorium Rzeczypospolitej, choć nie nazbyt wielkie, dzieliło się podówczas na aż szesnaście województw). Dlatego Studnicki postulował nowy podział państwa – artykuł pierwszy projektowanej przezeń konstytucji brzmiał: „Polska dzieli się na siedem krajów, posiadających autonomię gospodarczą i kulturalną, określoną przez Konstytucję Państwa Polskiego”. Każdy z krajów dysponował własnymi organami ustawodawczymi (Sejmem Krajowym) oraz wykonawczymi (rządem krajowym z własnym naczelnikiem). Połowa składu Sejmów Krajowych wyłaniana była „na mocy powszechnego, równego, osobowego prawa wyborczego z wykluczeniem analfabetów”, przy czym projekt konstytucji nakazywał rozdział miejskich i wiejskich okręgów wyborczych oraz wydzielenie w okręgach miejskich osobnej kurii żydowskiej. Drugą połowę składu Sejmu Krajowego wybierały organa samorządu – rady powiatowe (złożone z delegatów rad gminnych) i rady miejskie. W projekcie Studnickiego samorząd reprezentował „główne kategorie gospodarcze”, dlatego nie pochodził z wyborów powszechnych, lecz kurialnych; w wyborach do samorządu autor postulował ponadto wysoki cenzus wieku (dwadzieścia cztery lata dla rad gminnych i dwadzieścia pięć dla rad miejskich), a w miejskich okręgach wielomandatowych – likwidację systemu głosowania na listy na rzecz systemu kandydatów indywidualnych i przyznanie każdemu wyborcy liczby głosów równej liczbie mandatów o kręgu (z możliwością skumulowania głosu, tzn. oddania na jednego kandydata dowolnej liczby własnych głosów – nawet wszystkich). Z wyborów powszechnych nie pochodził również Sejm Państwowy: każdy z Sejmów Krajowych wybierał jedną piątą własnych członków na parlamentarzystów (a powstałe w ten sposób wakaty we własnym składzie uzupełniały Sejmy Krajowe drogą kooptacji, powołując do swego składu „potrzebnych dla ich pracy wybitnych fachowców”). Projekt Studnickiego przewidywał rozgraniczenie kompetencji Sejmów Krajowych i Sejmu Państwowego, przy czym wprowadzał zasadę domniemania kompetencji na rzeczy tych pierwszych, dla drugiego zastrzegając wyłącznie „sprawy ogólno-państwowe”.

Podział państwa na jednostki obdarzone daleko posuniętą autonomią mógł zrodzić groźbę pojawienia się dążeń secesjonistycznych, toteż Studnicki dla zrównoważenia szerokich kompetencji krajów wprowadził też do swego projektu czynnik zwierzchni, strzegący integralności państwowej, w postaci silnej głowy państwa. Elekcji naczelnika dokonywało specjalne kolegium wyborcze, złożone z członków Sejmu Państwowego i Sejmów Krajowych, przy quorum równym dwóm trzecim pełnej liczby członków kolegium. Naczelnik państwa miał bardzo obszerne prerogatywy. Zaliczało się do nich powoływanie i odwoływanie Generalnego Inspektora Sił Zbrojnych (któremu naczelnik mógł oddać dowództwo wojsk w czasie wojny – lub sprawować je osobiście), oraz Kanclerza Państwa (szefa rządu) i prezesa Najwyższej Izby Kontroli, a także mianowanie inspektora armii, szefa Sztabu Głównego i generałów, zawieranie przymierzy i konwencji wojskowych bez konieczności uzyskania zgody parlamentu, czy wreszcie skracanie kadencji Sejmu Państwowego i Sejmów Krajowych. Na wniosek Kanclerza naczelnik powoływał i odwoływał ministrów i naczelników rządów krajowych, zaś na wniosek krajowych naczelników – ministrów w rządach krajowych. Szczególną wagę posiadała wprowadzona przez Studnickiego zasada, że naczelnik państwa udziela sankcji ustawom uchwalanym zarówno przez Sejm Państwowy (za kontrasygnatą Kanclerza), jak i przez Sejmy Krajowe (za kontrasygnatą Kanclerza i naczelnika rządu danego kraju). Odmowa udzielenia sankcji należała do prerogatyw naczelnika państwa i nie wymagała niczyjej kontrasygnaty, co oznaczało przyznanie mu prawa veta absolutnego wobec wszystkich ustaw. Opisywany projekt ujawniał niechęć do demokracji, wyraźną u autora, który stwierdzał w nim, iż „demokratyzacja prowadziła wszędzie do obniżenia umysłowego poziomu parlamentu i jego powagi w narodzie”. Studnicki dodawał jednak: „Rządów bezsejmowych nie chcemy, uważamy bowiem absolutyzm za ustrój nie wyłaniający z narodu odpowiedniego zasobu sił. Nie absolutna Rosja jest naszym ideałem. Najbardziej wskazanym dla Polski ustrojem jest ustrój o reprezentacji narodowej, lecz nie parlamentarny, tj. bez parlamentarnej odpowiedzialności ministra”. Nie odrzucał zatem zasady reprezentacji politycznej narodu; przeciwnie – zwracał się przeciw demokracji właśnie dla jej ratowania.

Marszałek Piłsudski zignorował projekt Studnickiego. Anegdota z epoki głosi, że jeden z piłsudczyków zauważył egzemplarz „Zagadnienia ustrojowego” w jego gabinecie, na biurku do układania pasjansów, i zapytał gospodarza, co to takiego. Marszałek podobno odpowiedział żartobliwie: „A to Studnicki proponuje mi siedem sejmów, podczas gdy ja z obecnym jednym nie potrafię sobie poradzić”.

Jedyną prowincją w przedwojennym Państwie Polskim był Śląsk. Nosił, tak samo jak inne jednostki terytorialne, nazwę województwa, lecz w przeciwieństwie do nich dysponował formalną autonomią i własnymi, lokalnymi instytucjami politycznymi. Przywoływany już prof. Cybichowski, charakteryzując strukturę administracyjną Polski, zauważał: „Odrębne stanowisko ma województwo śląskie, które jest prowincją, nie zaś obwodem”. Sytuacja polityczna Śląska uległa zmianie w 1926 r., gdy po zamachu majowym wojewodą śląskim został dr Michał Grażyński (1890-1965), jeden z liderów lewicowo-nacjonalistycznego skrzydła sanacji zwanego naprawiaczami. Grażyński był weteranem powstań śląskich i na Śląsku poczynał sobie niczym komendant wojsk okupacyjnych zarządzający zawojowanym terytorium przeciwnika. Prowadził politykę faktycznego niszczenia odrębności województwa śląskiego środkami administracyjnymi oraz agresywnego wypierania mniejszości niemieckiej ze śląskiego życia gospodarczego i kulturalnego. Władysław Studnicki podjął akcję protestacyjną przeciw polityce Grażyńskiego, bowiem dostrzegał, iż rodzi ona efekty odwrotne do zamierzeń jej twórcy, tzn. prowadzi do odrywania się Śląska od Państwa Polskiego i jego ciążenia w stronę Niemiec – ponieważ przekształca mniejszość niemiecką na Śląsku w czynny element antypaństwowy, nastawiony na secesję, dostarcza republice niemieckiej i instytucjom międzynarodowym pretekstu do atakowania Polski na arenie międzynarodowej i ingerowania w jej sprawy wewnętrzne, a nawet grozi sprowokowaniem nowego powstania (Studnicki uważał zresztą, że wydarzenia lat 1918-1921 postrzegać należy nie jednostronnie jako powstania, ale jako śląską wojnę domową). W listopadzie 1930 r. Studnicki wyłożył swoje stanowisko w liście otwartym do Grażyńskiego. Ponieważ obóz rządzący nie zareagował na nie w żaden sposób, we wrześniu 1931 r. Studnicki na specjalnie zwołanej konferencji prasowej nazwał Grażyńskiego największym szkodnikiem sprawy polskiej. Tym razem nastąpiła reakcja: Studnicki został pozbawiony posady w Ministerstwie Spraw Zagranicznych, a wojewoda śląski skierował sprawę do sądu. Autorytet Studnickiego – wybitnego myśliciela i współtwórcy niepodległości Polski – był jednak zbyt wielki, by pozwolić na jego represjonowanie. Obrońca zasady prowincji został skazany na grzywnę w symbolicznej wysokości pięciu złotych i trzy miesiące więzienia, z których go ułaskawiono.